Неполучение разрешения на строительство само по себе не означает, что самовольная постройка безусловно создает угрозу жизни и здоровью граждан

Суть спора

Администрация муниципального образования «Город Киров» (далее — Администрация) обратилась в арбитражный суд с иском к обществу ООО «Бюро ритуальных услуг» (далее — Общество) о признании самовольной постройкой нежилой вставки, об обязании ответчика за счет собственных средств полностью разобрать эту вставку, об обязании Общества привести земельный участок в состояние, существовавшее до начала возведения вставки.

Рассматриваемая ситуация возникла в связи с тем, что спорное недвижимое имущество было возведено без получения разрешения на строительство, хотя обязанность получения указанного разрешения содержалась в договоре аренды земельного участка, заключенного в конце 2003 г. для строительства нежилой вставки между домами.

Кроме того, Общество обратилось к Администрации с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, однако в выдаче данного разрешения было отказано, поскольку Общество не получило разрешения на строительство, не представило градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) и документов, подтверждающих соответствие построенного объекта капитального строительства техническим условиям.

При рассмотрении дела в суде первой инстанции Общество заявило о применении исковой давности, а также подало ходатайство о назначении по делу судебной экспертизы с целью определения того, создает ли самовольная постройка угрозу жизни и здоровью граждан. В удовлетворении ходатайства было отказано с указанием на непредставление ответчиком необходимых документов.

Арбитражным судам (включая Президиум ВАС РФ) при рассмотрении данного дела потребовалось разрешить следующие вопросы: применим ли к данной ситуации срок исковой давности и необходимо ли назначение экспертизы, направленной на установление соответствия спорной постройки строительным нормам и правилам?

Проблема применения срока исковой давности к искам о сносе самовольной постройки

В соответствии с п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, который не отведен для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Приведенная норма позволяет заключить, что самовольной постройкой может быть признано недвижимое имущество, которое отвечает хотя бы одному из критериев:

данная постройка возведена без согласия собственника или иного законного владельца земельного участка. В последнем случае это может быть, например, обладатель права постоянного (бессрочного) пользования участком;
данная постройка возведена на земельном участке, целевое назначение которого не позволяет ее строительство;
данная постройка возведена без получения необходимых строительных разрешений, в первую очередь разрешений на строительство и (или) на ввод объекта в эксплуатацию;
данная постройка не является безопасной, так как не соответствует строительным, санитарно-эпидемиологическим, противопожарным нормам и правилам.

Первый из приведенных критериев имеет гражданско-правовую природу, второй и третий представляют собой нарушение публично-правовых требований земельного и градостроительного законодательства. В последнем критерии самовольная постройка характеризуется как ущемляющая публичные интересы (создает угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц, нарушает технические регламенты и иные нормативные документы в сфере безопасности объектов строительства) и нарушающая права и законные интересы конкретных частных лиц.

Кроме того, эти критерии могут сочетаться между собой в любой последовательности в зависимости от фактической ситуации.

Например, в рассматриваемом случае такими признаками были отсутствие разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию и отсутствие документов, подтверждающих безопасность воздвигнутой постройки.

Как следует из ст. 222 ГК РФ (и что подтверждается разъяснениями высших судов), принудительный снос самовольной постройки может быть осуществлен только на основании решения суда (п. 1 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации», далее — Информационное письмо N 143).

Однако, как показывает правоприменительная практика, иск о сносе самовольной постройки не является самостоятельным видом иска и его содержание трактуется крайне разнообразно.

Так, данный иск может быть и виндикационным (если истец — собственник земельного участка, на котором расположена самовольная постройка, и она воздвигнута самовольным застройщиком), и негаторным либо аналогичным ему (если истец, например, собственник соседнего земельного участка и самовольная постройка нарушает его право собственности на участок, не лишая его владения).

Более того, иск о сносе самовольной постройки может не иметь гражданско-правового основания, а представлять собой публично-правовое требование (например, если истцом является прокурор или уполномоченный орган публичной власти). Здесь в качестве примера можно привести Постановление Президиума ВАС РФ от 22.06.2010 N 71/10 по делу N А55-17832/2008. В нем изложена позиция, в силу которой администрация городского округа также вправе в публичных интересах предъявлять иски о сносе самовольной постройки, расположенной на территории этого округа. Данный вывод обоснован тем, что к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа (пп. 5 п. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ). При этом в деле, рассмотренном в названном Постановлении Президиума ВАС РФ, администрация городского округа никаких правомочий и полномочий в отношении земельного участка, на котором была расположена самовольная постройка, не осуществляла.

В обоих случаях у застройщика самовольной постройки может отсутствовать разрешение на строительство, а сама постройка может не соответствовать строительным нормам и правилам.

Из вышеизложенного следует, что при разрешении вопроса о применении исковой давности к требованию о сносе самовольной постройки возникают существенные правовые сложности. Согласно позициям Президиума ВАС РФ исковая давность по иску о сносе самовольной постройки не применяется, если заявлены следующие требования:

о сносе постройки, созданной на земельном участке истца без его согласия, если истец владеет этим участком (п. 6Информационного письма N 143);
о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан (п. 7Информационного письма N 143, абз. 3 п. 22 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 29.04.2010 N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», далее — Постановление N 10/22).

Последнее разъяснение наиболее значимо, поскольку может исключать применение исковой давности даже к тем требованиям, к которым она применяется (например, иск собственника земельного участка о сносе самовольной постройки, лишившей его владения земельным участком и одновременно создавшей угрозу жизни и здоровью граждан).

Выводы судов нижестоящих инстанций и коллегии судей ВАС РФ

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, поскольку был установлен факт отсутствия у Общества разрешения на строительство. Решение было поддержано судами апелляционной и кассационной инстанций.

Относительно применения к рассматриваемому делу срока исковой давности суд первой инстанции отметил следующее: Общество не представило доказательств того, что нежилая вставка возведена с соблюдением градостроительных и строительных правил, поэтому заявленный по настоящему делу иск по существу направлен на устранение постоянной угрозы, которую создает постройка. Следовательно, в силу п. 7 Информационного письма N 143 к данному спору срок исковой давности не применяется.

Однако коллегия судей ВАС РФ пришла к выводу о необходимости пересмотра судебных актов нижестоящих инстанций в порядке надзора «в целях формирования единообразной практики толкования и применения норм материального права» (Определение от 17.12.2012 N ВАС-13021/12 по делу N А28-5093/2011172/4).

При этом коллегией судей было отмечено, что «требует обсуждения вопрос об особенностях применения п. 7 Информационного письма N 143 к случаям, когда занятый спорным объектом земельный участок находится у общества во временном владении и пользовании, а также возможных правовых последствиях для сторон спора при отказе в удовлетворении заявленных требований».

Кроме того, было указано, что суду надлежит определить правовую судьбу возведенной постройки, которая не может быть снесена как самовольная в силу истечения срока исковой давности. Коллегия судей ВАС РФ также поставила вопрос о том, может ли эта постройка быть признана находящейся на праве собственности у собственника земельного участка, на котором она возведена. Однако, исходя из текста рассматриваемого Постановления Президиума ВАС РФ, по данным вопросам правовые позиции Президиума ВАС РФ сформулированы не были.

В то же время нельзя не отметить, что отдельные положения названного Определения нашли некоторую поддержку в судебной практике.

Так, со ссылкой на данное Определение Двадцатый арбитражный апелляционный суд указал, что наличие угрозы жизни и здоровью граждан является достаточным основанием для сноса самовольной постройки и должно быть прямо установлено судом в ходе искового производства. Это обстоятельство должно быть доказано лицом, обратившимся в суд с соответствующим требованием (Постановление от 16.04.2013 по делу N А54-5397/2011).

Десятый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 17.06.2013 по делу N А41-45328/12 пришел к выводу, что «строительство объекта без необходимой разрешительной документации и возведение недвижимости с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил, при котором ее сохранение создает угрозу жизни и здоровью граждан, являются двумя самостоятельными основаниями для признания созданного объекта недвижимого имущества самовольной постройкой». И «в том случае, если единственным нарушением со стороны застройщика при возведении объекта является неполучение им этого разрешения, к требованиям о сносе самовольной постройки, исходя из п. 7 Информационного письма от 09.12.2010 г. N 143, по заявлению ответчика может быть применена исковая давность».

Обращаем внимание, что определение ВАС РФ является процессуальным актом и не содержит правовой позиции ВАС РФ, поскольку в нем не разрешается спор по существу.

Позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ

Президиум ВАС РФ отменил судебные акты нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение. Данное решение связано с тем, что суды нижестоящих инстанций уделили недостаточно внимания подтверждению факта создания самовольной постройкой угрозы жизни и здоровью граждан.

На основании представленных ниже правовых позиций можно заключить следующее. Установление наличия (отсутствия) указанной угрозы имеет существенное правовое значение для разрешения спора о сносе спорной постройки. Наличие такой угрозы доказывается истцом по иску о сносе самовольной постройки, однако суду следует назначить по этому делу судебную экспертизу с целью определения того, соблюдались ли при строительстве спорной постройки требования градостроительных и санитарно-гигиенических норм. Если же ответчик ссылается на пропуск исковой давности, то он должен доказать, что возведенная им постройка соответствует указанным требованиям.

Правовые позиции, сформулированные Президиумом ВАС РФ, состоят в следующем.

4.1. Правовая позиция Президиума ВАС РФ.Несмотря на то что возведенное строение может быть признано самовольной постройкой в силу различных указанных в законе причин, исковая давность по требованию о сносе такого объекта не применяется, если спорная постройка создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Комментарий:в данной правовой позиции Президиум ВАС РФ подтвердил свою ранее сформулированную правовую позицию (п. 7 Информационного письма N 143, абз. 3 п. 22 Постановления N 10/22). При этом Президиум ВАС РФ сослался на п. 3 ст. 222 ГК РФ, в силу которого безопасность самовольной постройки является императивным требованием для признания права собственности на нее.

4.2. Правовая позиция Президиума ВАС РФ.Учитывая юридическую значимость подтверждения факта создания самовольной постройкой угрозы жизни и здоровью граждан, суд при рассмотрении дела о признании права собственности на спорную постройку в случае отсутствия необходимых заключений компетентных органов или наличия сомнений в их достоверности вправе назначить экспертизу по правилам процессуального законодательства.

Комментарий:значимость подтверждения факта создания самовольной постройкой угрозы жизни и здоровью граждан имеет значение в рассматриваемой ситуации в первую очередь для разрешения вопроса о применении исковой давности по иску о сносе самовольной постройки. Однако этот факт имеет существенное значение и для признания права собственности на самовольную постройку.

4.3. Правовая позиция Президиума ВАС РФ.Если иск о сносе самовольной постройки предъявлен не в связи с нарушением гражданского права конкретного лица, а для устранения постоянной угрозы, которую создает постройка, то есть в публичных целях, установленные в Гражданском кодексе

Комментарий:Следует отметить, что подобное толкование встречалось в судебной практике и ранее.

Например, ФАС Уральского округа в Постановлении от 26.10.2012 N Ф09-9769/12 по делу N А76-992/2012 о сносе АЗС отклонил довод ответчика о применении срока исковой давности, поскольку «иск о сносе постройки заявлен не только по одному лишь формальному основанию отсутствия у ответчика разрешения на строительство. Целью иска является пресечение нарушения конституционных прав жителей публично-правового образования на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции Российской Федерации), устранение существующей угрозы жизни и здоровью граждан расположением автозаправочной станции на земельном участке, предназначенном для ведения садоводства». И поскольку»предъявление иска о сносе самовольной постройки в данном случае связано не с нарушением гражданского права конкретного лица, а с устранением постоянной угрозы, которую создает сохранение постройки, размещенной на не предназначенной для этого территории, установленные гражданским законодательством правила об исковой давности применению не подлежат».

Однако нельзя не отметить, что примеры такого толкования до опубликования рассматриваемого Постановления Президиума ВАС РФ встречались сравнительно нечасто (см., к примеру, Постановления ФАС Поволжского округа от 13.08.2013 N Ф06-6326/13 по делу N А06-7455/2012, Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2013 по делу N А06-7455/2012, Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2012 N 18АП-10801/2012 по делу N А07-4395/2012, Апелляционное определение Тюменского областного суда от 08.02.2012 по делу N 33-527/2012).

4.4. Правовая позиция Президиума ВАС РФ.Поскольку создание самовольной постройкой угрозы жизни и здоровью граждан препятствует сохранению нежилой вставки и признанию на нее права собственности, заявление ответчика о применении исковой давности по требованию о ее сносе может быть удовлетворено только лишь при отсутствии такой угрозы.

Комментарий:в данной правовой позиции Президиум ВАС РФ фактически накладывает на ответчика по иску о сносе самовольной постройки обязанность доказать безопасность возведенной постройки, если тот ссылается на пропуск исковой давности, даже когда истец не указывает на небезопасность этого объекта недвижимости как основание для сноса.

4.5. Правовая позиция Президиума ВАС РФ.Неполучение разрешения на строительство хотя и является одним из признаков самовольной постройки и основанием для ее сноса, само по себе не означает, что она по указанной причине безусловно создает угрозу жизни и здоровью граждан. Отсутствие такой угрозы как одно из оснований для сохранения самовольной постройки подлежит установлению при рассмотрении дела только по заявлению ответчика, на котором лежит обязанность доказывания этого обстоятельства.

Комментарий:следует отметить, что в судебной практике уже высказывалась подобная позиция (см., например, Определение ВАС РФ от 17.04.2013 N ВАС-17630/12 по делу N А40-125218/09-77-763).

Также в судебной практике есть примеры, когда суд возлагает на истца обязанность доказывания факта создания самовольной постройкой угрозы жизни и здоровью граждан и при отсутствии соответствующих доказательств отказывает в удовлетворении иска по мотиву пропуска срока исковой давности (см., к примеру, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 28.10.2011 по делу N А56-12213/2010).

4.6. Правовая позиция Президиума ВАС РФ.Поскольку установление факта создания самовольной постройкой угрозы жизни и здоровью граждан имеет существенное значение с точки зрения возможности применения по требованию о ее сносе исковой давности, судам для принятия решения по соответствующему заявлению Общества следовало назначить по делу судебную экспертизу с целью определения того, соблюдались ли при возведении в общем дворе жилых домов спорной постройки, используемой для оказания ритуальных услуг, требования градостроительных и санитарно-гигиенических норм, а также исследовать в этих целях иные имеющиеся в деле доказательства.

Комментарий:несмотря на то что данная правовая позиция сформулирована как разъяснение судам нижестоящих инстанций по рассматриваемому делу, представляется, что эта позиция может иметь значение для всех споров о сносе самовольной постройки, поскольку ранее Президиум ВАС РФ неоднократно в рассматриваемом.